[기고] 지방세 제도 20년의 평가와 과제

1990년도에 부활한 지방자치제도가 실시 20년을 넘어섰다. 지방자치의 명(明)과 암(暗)은 뒤로 미루고 재정적인 측면에서 살펴보면, 관선자치시대의 지방재정제도를 민선시대에도 그대로 이어받으면서 “선거만 있고 자치는 없다”는 평가의 원인이 되고 있다. 이에 지난 20여 년간 다양한 모습으로 변천을 거듭했던 지방세 제도 변천과 효과를 한 번 살펴보았다.

먼저 ‘88서울올림픽’을 전후하여 부동산가격 폭등에 따른 투기억제 수단으로 1990년도 도입된 종합토지세는 정책목적도 달성하고 지방의 주요재원으로 정착단계에 접어들었다. 그러나 정부는 2005년 종합토지세를 재산세에 일방적으로 통합하고, 국세인 종합부동산세를 신설했다.

물론 정부가 종합부동산세를 징수한 후 부동산 교부세라는 명목으로 100% 지방자치단체에 주곤 있지만 결과적으로 종합부동산세는 당초 신설목적대로 보유과세 강화와 균형재원배분의 역할도 하지 못하고 지방재정이 국가재정에 더 의존해야만 하는 하나의 요인으로만 작용했다.

2000년도에는 국세인 교통세의 3.2%를 지방세로 이양하는 주행세가 신설됐지만 이는 자동차세액 감소분에 대한 보전목적으로 신설되었고, 2010년도에는 국세인 부가가치세액의 5%를 지방소비세로 신설했지만 정부의 재정중립논리에 밀려 지방재정 증가효과는 매우 제한적이었으며, 그나마 올해 인상된 6%는 주택거래취득세율 인하에 따른 감소된 지방세를 메꿔주는 수단에 불과하다.

이렇게 정부정책에 따라 줄어드는 지방재원을 보전하기위한 수단으로만 재원을 국가로부터 이양 받는다면 지방재정의 어려움을 극복할 수 없다.

지방자치제 시행에 따른 주민의 요구 증대로 지방의 씀씀이가 급격히 늘어나고 있지만 지방세 증가는 지출의 증가폭을 따라가지 못하고 있다.

예를 들어 전체 세출예산총액에서 사회복지비를 포함한 사회개발비가 차지하는 비중이 1991년 13.5%에서 민선 5기인 2011년에는 52.0%로 38%p나 급증한 반면, 지방의 자주재원인 지방세는 같은 기간 동안 총 세입에서 차지하는 비중이 40.4%에서 35.3%로 오히려 5.1%p감소했다. 그 결과 지방의 재정자립도는 민선자치시대보다 더 낮아지게 되었으며 그 부족재원은 결국 국가재정에 의존할 수밖에 없는 반쪽짜리 지방자치제를 시행하고 있다.

자치단체간 세출불균형은 더 심각한 수준이다. A광역자치단체의 경우 1인당 지방세부담액은 78만원인 반면, 세출은 465만원이다.

한사람이 부담하는 지방세가 78만원인데 세출예산은 465만원이라는 것이다. 그런데 B광역자치단체의 경우 부담하는 지방세는 106만원인 반면 세출예산은 210만원에 불과하다. 상대적으로 지방세를 많이 부담하고 적게 쓰는 문제가 지속된다면 자치단체의 자구노력을 기대하기는 어려울 것이다.

2000년에 도입된 시군재정보전금제도도 문제다. 시군재정보전금은 재정력이 비교적 양호한 기초자치단체와 재정력이 취약한 기초자치단체가 상생발전 할 수 있는 시스템을 만들어 보고자 도입됐다. 그러나 배분기준설계와 운영이 실패하면서 오히려 재정이 양호한 자치단체에 재원이 집중되는 역 효과를 초래했다.

경기도의 경우 재정보전금 제도 도입당시인 2000년도 도와 시군의 지방세 비중은 65:35였으나 2014년 현재는 49:51로 역전됐다. 사정이 이런데도 재정보전금 제도를 운영해야 하는지를 고민해 볼 필요가 있다.

도세징수 총액의 41% 만이 경기도의 순수한 재원이고, 나머지 51%는 다른 기관에 줘야하는 현 상황도 개선이 필요하다. 기존 제도의 장단점을 잘 살피고 근본적으로 재검토해야 할 시점이다.

박동균 경기도 세정과장