‘2020년 수도권 광역도시계획’을 바라보며

국토해양부가 지난 8일 ‘2020년 수도권 광역도시계획’ 변경안을 발표했다. 20년 단위로 세우는 수도권 광역도시계획 변경안에는 더 이상 수도권의 개발을 억제하지 않겠다는 정책 의지가 강하게 반영돼 있다. 또 일제시대 이후로 지속돼 왔던 경부·경의축 중심의 수도권 개발축이, 광명·화성·시흥·안산·부천 등 서남부와 남양주·의정부·양주·구리 등 동북부로 변경된다. 수도권에서 상대적으로 저발전된 서남부와 동북부를 중점 개발하겠다는 것이다. 하지만, 이 변경안의 효과를 제고하기 위해 몇 가지를 고려해야 한다.

첫째, 국토해양부는 변경안에서 ‘서남부축과 동북부축 등에 적절한 기능과 시설을 유치해 다핵분산형 공간구조를 실현해야 한다’고 표기했고, 인천과 수원은 1차 거점도시로 육성된다.

이는 성장거점전략(growth center strategy)을 추구하겠다는 의미이다. 성장거점전략에서 성장거점은 도시(city)를 의미하며, 국토해양부는 이번에 이를 거점도시로 바꿔 표현했을 뿐이다. 한국은 이미 제1차국토종합개발계획(1972~1981)에서 서울과 부산이라는 성장거점에 기초한 단핵 성장거점전략이 추진되었고, 제2차국토종합개발계획(1982~1991)에서는 다핵 성장거점전략이 추진되었었다. 성장거점전략은 성장거점의 발달이 일정 수준에 도달하면 축적된 부가 주변부지역으로 확산·발전돼 나가는 긍정적인 현상인 뮈르달(Myrdal)의 파급효과(spread effects) (또는 Hirschman의 누적효과(trickling down effects))를 추구한다.

그러나 한국에서는 성장거점의 성장이 두드러지면서 오히려 그 주변부지역에서 인구와 자본, 기업체 등이 빠져나와 중심부로 모여드는 부정적인 현상인 뮈르달(Myrdal)의 역류효과(backwash effects)(또는 Hirschman의 분극효과(polarizing effects))가 두드러졌다.

또 한국에서 어떤 지역으로 인구가 유입되는 첫째 요인은 직업이고 둘째 요인은 교육환경이다. 이러한 상황에서 성장거점이 충분한 파급효과(누적효과)를 가져올 수 있는 방안이 마련되어야 한다. 또 해제되는 그린벨트 지역을 2014년 인천아시아경기대회 관련 시설부지로 활용하는 인천시는 월드컵경기장을 제외한 대부분의 경기장이 유지비의 부담으로 인해 적자경영을 면치 못하고 있음을 타산지석으로 삼아야 할 것이다.

둘째, 변경안에 의하면 특히 수도권은 그동안 균형발전 정책에 따라 개발이 억제된 환경에서 벗어나, 국가 성장동력이자 동북아 중심경제권으로까지 육성된다. 황해 반대편에만 빈하이경제특구, 푸둥경제특구, 다렌경제기술개발구, 친황다오경제기술개발구, 옌타이경제기술개발구, 칭다오경제기술개발구, 롄윈강경제기술개발구, 난퉁경제기술개발구, 닝보경제기술개발구, 원저우경제기술개발구가 위치하고 있다. 이러한 상황에서 수도권을 국가의 성장동력을 넘어 동북아의 중심경제권으로 육성하려면, 집적의 경제(agglomeration economies), 규모의 경제(economies of scale) 뿐만 아니라 범위의 경제(economies of scope)를 추구할 수 있는 방안이 마련돼야 한다.

셋째, 수도권 외부에 미치는 부정적인 영향이다. 지방주민에게 주는 소외감, 인구를 빼앗기는 지역의 성장잠재력 위축 등이다. 특히 변경안은 지금까지 ‘선지방발전 후수도권규제완화’, ‘선공기업이전 후혁신도시발전’ 이라는 참여정부의 틀을 유지해 왔던 이명박정부의 정책과 모순된다.

이미 행정중심복합도시, 혁신도시, 기업도시 등은 그 추진과정과 효과면에서 많은 문제점을 드러내고 있으며, 재조정이 필요한 상태이다. 따라서 산발적이고 모순된 정책의 조정을 통해, 참여정부의 지역균형발전정책의 부작용은 줄이고 실효성과 효율성을 높일 수 있는 방안이 마련돼야 한다.