기고/지방분권, 더 이상 늦춰선 안된다

1991년 지방의원 선거를 시작으로 지방자치가 시작된 지 벌써 10년이 훌쩍 넘었다. 그러나 오늘 이 시점까지 어느 누구도 제대로 지방자치가 이루어지고 있다고 단정짓지 못하고 있다.

이러한 문제점과 해결방안에 대한 논의가 끊임없이 제기되어 왔지만 어느 것 하나 제대로 이루어진 것이 없는 상황이다. 그러한 상황에서 노무현 정부가 국정아젠다로 ‘지방분권과 균형발전’이라는 논제를 내놓음으로써 지방자치단체, 관련 학회와 단체 등에서 지방자치제도 개선과 관련한 논의를 폭발적으로 전개하고 나서고 있다.

그러나 논의의 출발점이 국가사무의 지방 이양, 지방재정의 확보, 지방조직의 강화, 자치경찰제 도입 등 지방자치단체의 역할과 위상, 자주권 확보 등에만 집중되고 있는 반면, 지방의회의 문제점과 제도개선에 대한 논의는 등한시되는 한계를 보이고 있다.

지방자치의 핵심은 주민들로 하여금 그들을 둘러싸고 있는 문제들에 대해 직접 참여하고, 토의하여, 해결하게 하기 위한 제도적 장치다. 그러나 현재 주민과 함께 지방자치를 실현해 나갈 의회의 모습은 그러한 작업을 못하고 있다. 지방의회의 권한이 중앙정부와 단체장의 역할 비대 등에 의해서 제한되고 있기 때문이다.

첫째, 지방의회의 의결권한은 자치단체장과 중앙정부 및 상급자치단체의 지도·감독권과 지방자치단체의 재정력에 의해 다시 제약되고 있다.

둘째, 입법권한은 지방자치단체의 사무에 관하여만 제정이 가능하다는 점에 지방의회의 조례제정권의 한계가 있으며 법령의 범위 안에서 가능하기 때문에 역시 한계가 있다.

셋째, 행정감독권한은 사무구분의 불명확성, 즉 자치사무, 기관위임사무, 단체위임사무의 분명치 않은 구분 때문에 국정감사와 중앙정부조직의 감사와 중복되는 등 한계에 부딪히고 있다. 또한 ‘강시장·약의회’로 구부되는 현재의 지방자치 형태는 집행부에 대한 견제역할을 어렵게 하고 있으며 형식적인 감사 및 조사에 그치는 경우가 많다.

넷째, 예산권에 관한 권한도 중앙정부의 감독권에 의해 영향을 받고 세목과 세율이 법률로 정해져 있어 독자적인 세목개발과 세율결정이 불가능한 상태이며, 독립적인 재정권 수립이 못되고 있다.

이러한 외형적인 제약과 함께 무보수·명예직이라는 신분의 한계로 지방행정 및 정치에 관심이 있는 유능한 젊은 전문가들의 지방의회 진출을 가로막고 있으며, 의회사무처의 조직과 정책기능이 미약하다. 따라서 지방분권이 제대로 이루어지기 위해서는 중앙정부 권한의 지방 이양, 중앙과 지방정부간 사무의 명확한 구분, 지방정부 재정자립도 확충과 동시에 지방의회를 정책의회로 전환하는 방안이 함께 논의되어야 할 것이다.

이젠 지방의회의 역할을 제대로 수행할 수 있도록 관철시키는 작업을 더 이상 미루어서는 안될 시점에 도달했다. 전국 단위의 지방의회 네트워크를 형성하여 지속적인 지방의회 관련 제도개선을 위한 공동 모색을 제안한다.